“我委决定对你采取留置措施,这是我们的证件,请你在《留置决定书》上签字。”这是日前湖南省湘西土家族苗族自治州纪委监委对永顺县国土局经开区分局局长宋谋宁进行纪律审查和监察调查时的一个细节。

州纪委监委集体研究决定并经州委同意采取留置措施、报请省纪委监委批准、调查人员每次讯问都须在讯问本上登记、留置期间全程录音录像……“我们以严格的内控程序设计和细致的监督举措,确保行使权力慎之又慎。”湘西州委常委、州纪委书记、州监委主任邓为民说。

不仅针对留置措施,也不止在湖南湘西。全国各级纪检监察机关贯彻落实监察法和监督执纪工作规则有关规定,调整内设机构强化相互制约、再造流程突出监督程序,在线索处置、审查调查、涉案款物管理等方面严格内控制度,切实把纪检监察机关的权力关进制度笼子。

调整内设机构,权力运行全流程相互监督制约

了解所联系单位政治生态、发出函询件……这是云南省曲靖市纪委监委干部孟国辉近期的工作内容。此前,她在该单位宣传部门工作了多年,这次转岗到纪检监察监督室,起因于今年2月该市纪委监委的内设机构调整。

“撤销了纪检监察室,新设七个纪检监察监督室,负责各联系单位的日常监督工作。新设六个纪检监察审查室,负责问题线索的初核和立案审查工作。”孟国辉说,执纪监督和审查调查部门分设,不只是名称变化,而是有重要意义。过去,纪检监察室既有日常监督权,又有发现问题线索后的审查权。现在,监督室发现问题线索,但不查办案件;审查调查室承办案件,但不再固定联系某地区或部门。查办案件“一次一授权”,体现了“权力相互制约”的制度设计。

监察法第三十六条第一款规定,监察机关应当严格按照程序开展工作,建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制。据了解,各级纪检监察机关落实监察法要求,完善制度设计,普遍建立了相互监督制约的权力运转机制。

以上海市为例,信访室归口受理信访举报,将有关问题线索分类摘要后移送案件监督管理室;案件监督管理室对问题线索集中管理、动态更新、定期汇总,同时也直接受理巡视巡察、审计等发现的问题线索,按程序转交承办部门审查调查,并对其进行监督检查;八个执纪监督部门和七个审查调查部门分设,审查调查部门负责对问题线索审查调查,并全程接受案件监督管理室监督。审查调查结束后,审查调查部门要将案卷材料移送至案件审理室,接受该室的集体审议、审核把关,并且审理室有权退回审查调查部门补充证据或重新审查调查。

在内设机构中,案件监督管理室有着重要职能——监督管理调查处置工作全过程。强化案件监督管理是健全纪委监委自我监督体系的重点内容,也是落实监察法第三十六条第二款的具体体现。据湖北省纪委常委、秘书长、省监委委员张家洪介绍,去年以来,该省从领导分工、机构设置、制度设计等方面入手,完善制度、重构流程。其中,有关指导和规范办案工作的制度就有20多项。“抓好了案件监督管理,严格自我监督就有了关键保证。”

“通过分解权力、互相制约,建立起执纪监督、审查调查、案件监督管理和案件审理相互协调又相互制约的工作机制,有利于防止因权力过于集中而引发的以案谋私等问题。”江西省纪委监委有关负责人说。

分解细化程序,权力相互制约落细落实在每个环节

“我们室去年收到拟了结问题线索601件,初次审核未同意了结116件,经过重新核实,目前已有4人被立案审查。”日前,在向记者介绍纪检监察机关内部如何相互监督制约时,湖北省纪委监委案件监督管理室主任明军谈起了问题线索了结审核的制度。

予以了结是监督执纪工作规则规定的问题线索处置四类方式之一,是纪检监察机关权力运行的重要环节。现实中,如何处置问题线索也是纪检监察干部违纪违法的重要风险点。但由谁了结、如何了结、了结要求是什么,监督执纪工作规则没有具体规定。

“我们建立问题线索了结审核制度,线索了结不是一个人或一个部门说了算。比如,对初步核实后建议了结的,还要案管室审查问题线索是否全面核实等。这正是对权力监督制约的制度设计,是党纪国法有关规定的细化。”明军说。

在监察法条文中,涉及监察机关权限的有28个“可以”,这些“可以”就是权力,用得好,就能成为反腐惩贪的利器;用不好,就容易出现违纪违法问题。因此,必须把党纪国法有关规定细化分解到每一项措施、每一道程序、每一个环节,让监督制约制度不断落细落小落实。

“麻烦您给盖个公章,我们有个案子要去银行调取资料。”日前,在湖南省株洲县纪委监委办公室,第三纪检监察室干部旷焰明拿着一份办案文书来到办公室请求加盖公章。然而,这份文书有些空白部分没有填写完整。“不能加盖公章。”办公室负责人阳强兴说,需要填好时间、用途与责任人,并呈报领导审签。阳强兴依据的是该省纪委监委制定的执纪监督监察制度汇编,里面对审查调查措施使用、常用文书格式有明确规范。

对公章使用、办案文书的细致要求,体现了严格的审查调查措施审批程序。对此,有着20多年反贪经验的县纪委监委转隶干部粟涛很是赞赏。“这好比‘交通规则’,不能‘越轨’,否则就要为之付出代价。”

不仅对于调查措施有严格的制约程序,在审理案件过程中也是如此。“案件审查报告移送到审理室后,我们都要认真审核把关,从事实、证据、程序等方面仔细挑‘毛病’。”重庆市涪陵区纪委监委案件审理室负责人介绍,他们坚持集体会商制度,强化内部监督程序,把个人因素降到最低。该室近期审结了178起案件,无一引发申诉。

勇于探索创新,不断完善权力监督制约机制

“监察体制改革不是写意画,而是工笔画,必须是精准的。”浙江省纪委监委有关负责人告诉记者,完善对权力运行的监督制约机制,需要坚持问题导向、勇于探索创新。

内部监督更考验决心和毅力。据了解,各级纪检监察机关不断排查风险,对办案过程开展“一案双查”,既复查案件本身情况,也查明案件审查调查人员依规依纪依法履职情况,并及时查缺补漏。

以职权分设强化权力制约、以风险排查切断违规通道、以建章立制推动长效监管,这是江苏省纪委监委不断织密内部监督网的清晰逻辑。该省纪委监委围绕监察体制改革后权力运行,构建了监察工作运行“1+N”制度体系,包括监察调查措施使用规范、调查职务犯罪证据指引等,推动纪检监察工作在法治化轨道上运行。

该省纪委监委还创新推行了办案质量主办人负责制和错案责任倒查问责制——每起案件都指派一到两名案件主办人,带领若干名协办人组成办案组,严格依规依纪依法查办案件。

江苏省“留置第一案”主办人、无锡市纪委监委第七纪检监察室负责人陶黎清坦言,在上述两项机制倒逼下,他很有压力,“每项调查措施适用、每个违法行为的定性,我们都慎之又慎!”

4月中旬,安徽省纪委监委召开专题会议,分析研究运用监督执纪第一种形态的工作要求等问题。“实践中,第一、二种形态的边界把握和第一种形态处置方式的运用上,还存在标准不统一、处理不平衡、程序不规范等问题。”安徽省纪委监委有关负责人说,对此,该省坚持问题导向,形成了运用第一种形态的操作指引。其中,很重要一部分就是规范程序手续,统一报批程序和文书格式。

一年多来,浙江省纪委监委相继出台24项制度,设计了与监察措施配套的45类法律文书。该省纪委监委有关负责人从中总结出一条宝贵经验:“不能试图一次解决所有问题,要从实践最急需的制度建起,缺什么完善什么,不断完善权力运行的体制机制。”